目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計走過它曾經有過的不甚規(guī)范的輝煌，正處在發(fā)展與否的動蕩中。一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的工作范圍縮小近一半；另一方面由于地方機構改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構能否繼續(xù)保留不容樂觀。今后如何發(fā)展，本文認為應在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的審計空間有多大、能在哪些方面發(fā)揮作用、國情能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計提供什么樣的工作環(huán)境的基礎上，根據當前綜合現狀，探索爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計存在形式的途徑和推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作的方法。根據我市十多年鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作的開展和發(fā)展，本文在此提出這樣一個觀點：抓住經濟責任審計的契機，爭取建立穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構，逐步推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計事業(yè)的發(fā)展。 
　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計形成的原因和現狀 
　　研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的存在與發(fā)展，首先要討論一下鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的成因與現狀。 
　?。ㄒ唬┼l(xiāng)鎮(zhèn)審計形成的原因 
　　無庸置疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計是自發(fā)形成的。其原因大致有以下幾個方面： 
　　1、國家審計和內部審計在經濟工作中所發(fā)揮重要作用的啟示。國家審計機關成立后不久，根據審計中存在的問題，從擴大審計監(jiān)督面出發(fā)，提出建立健全內部審計監(jiān)督。1985年內部審計開始起步，1986年，已經有一部分部門和大中型企業(yè)建立了內部審計機構。國家審計機關和內部審計機構建立后，在促進財經紀律、加強內部控制制度、規(guī)范財務管理、打擊經濟犯罪等方面發(fā)揮了重要作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些領導面對市場經濟發(fā)展而日益增多的經濟問題，從國家審計和內部審計中受到啟發(fā)，開始借助審計的形式，加強本地區(qū)的經濟監(jiān)督； 
　　2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起和大規(guī)模發(fā)展的需要。二十世紀80年代中期，經濟改革帶來了農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，到1991年，就鎮(zhèn)江市而言，已有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)5632家，年產值約88.4億，年利稅約3.8億。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展相悖的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的管理問題，一方面因企業(yè)內部管理水平底、制度松散、漏洞多等因素，很難有大的發(fā)展；另一方面由于外部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理沒有規(guī)范的制度，再加上分配的不公，導致一些非法侵占集體財物行為的發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入來源之一，其發(fā)展好壞、效益高低直接受到政府的重視。掌握家底、及時了解經營中的狀況，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的需要。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計作為管理、監(jiān)督的手段受到部分重視經濟管理工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重視。 
　　3、加強監(jiān)督和規(guī)范行政村（包括組）經濟管理的要求。市場經濟的發(fā)展，行政村、組的集體積累也在增多，管好、用好集體積累成為村民的一致要求，由于村級財務管理一直比較薄弱，部分村、組干部趁機營私舞弊、損公肥私，影響了干群關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從加強村、組管理，穩(wěn)定干群關系出發(fā)，也希望通過審計的監(jiān)督作用，來促進行政村、組的財務管理規(guī)范，減少違法違紀行為。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計作為促進行政村、組財務透明度，查處行政村、組違紀行為的一種手段得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視和村民的歡迎。 
　　（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的現狀 
　　由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的成因，我們可以看出它的自發(fā)形成有著必然性。但是，當成因部份消失后，其存在就立即陷入一種進退維谷的狀態(tài)。世紀之交，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的機構狀況和工作開展的力度不僅使原來的各地區(qū)發(fā)展不平衡進一步加大，還進入了一種不穩(wěn)定狀態(tài)。一些原來搞得很有成效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現在已難覓審計的蹤影。其原因大致可以分為二個方面： 
　　1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的建立無制度保證，帶有先天不穩(wěn)定因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的建立與否，并沒有制度的約束與保證，完全依靠當地政府領導的工作思路和工作方法而定。重視經濟管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導一般會重視審計監(jiān)督在經濟管理中的作用，就有可能考慮解決審計機構、人員編制等問題，當地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作就能正常開展，并取得一定的成效，如我市的丹徒縣的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)；反之，就會不太重視發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的作用，在這些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構常常不能得到落實，人員往往不夠穩(wěn)定，工作時起時伏。有時領導班子一調整，審計工作就無聲無息了，如我市的揚中市的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)。 
　　2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，原來的審計的范圍縮小。1999年以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，原歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的企業(yè)被股份制、租賃制以及私營等形式替代。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，改制后，不再直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，原來一些因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展而發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計一下子失去了用武之地，審計監(jiān)督如當初自發(fā)形成一樣，開始自發(fā)衰弱，我市的丹陽市、揚中市的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是如此。 
　　由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計發(fā)展的成因和現狀看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計發(fā)展的部分成因已消失，部分成因則依然存在，也就是說發(fā)展的基礎和弱化的因素共存，要繼續(xù)發(fā)展需要新的推動力。 
　　二、以經濟責任審計為契機，重樹鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計旗幟，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作的開展。 
　　經濟責任審計是加強干部管理和監(jiān)督工作的一個重要環(huán)節(jié)，能在一定程度上促進領導干部加強任期內責任意識、遵法意識和廉政意識。中辦、國辦文件下發(fā)后，今年中紀委、組織部等五部委又聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步做好經濟責任審計工作的意見》。上述文件雖然沒有直接涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行有其必要性和可能性。 
　　（一）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展經濟責任審計的必要性。 
　　1、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門開展經濟責任審計是促進其廉政建設的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設有七站八所，長期以來，其負責人常常得不到有效的監(jiān)督。對這些單位開展經濟責任審計，有利于加強這些單位的廉政建設，減少向下收費的隨意性和開支的隨意性。 
　　2、對行政村、組負責人開展任期經濟責任審計是行政村、組財務公開、密切干群關系需要。近幾年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計反映出來的村級負責人以權謀私、非法侵占集體財物的事例不在少數，影響了鄉(xiāng)村基層組織的穩(wěn)定，開展對行政村、組負責人的任期經濟責任審計，有助于促進這些負責人學法、懂法、執(zhí)法，加強工作責任心，減少違法亂紀行為，促進農村的社會穩(wěn)定。 
　　3、對從事財務工作的主要負責人進行任期經濟責任審計是加強財務監(jiān)督的需要。在農村，財務管理普遍不夠規(guī)范，這幾年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計也揭露了一些主辦會計、出納貪污的案例，有的已經造成無法挽回的損失，對這些從事財務工作的人員進行任期經濟責任審計，能在一定程度上促進村級財務工作的規(guī)范性，保護集體資財的安全。 
　?。ǘ┰卩l(xiāng)鎮(zhèn)開展經濟責任審計是可行的。 
　　1、領導干部任期經濟責任審計自\"兩辦\"規(guī)范下發(fā)以來，受到各級政府的重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做為一級基層組織，也十分重視這項工作。當前，開展任期經濟責任審計的大環(huán)境非常有利，這是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展離任經濟責任審計的重要保證。 
　　2、離任經濟責任審計在鄉(xiāng)鎮(zhèn)已開展多年，為進一步開展領導干部任期經濟責任審計奠定了基礎。廠長（經理）離任經濟責任審計在鄉(xiāng)鎮(zhèn)已開展10多年，積累了一些成功的經驗和做法，為進一步拓展和規(guī)范基層領導干部和從事經濟工作的責任人的任期經濟責任審計打下了良好的基礎。 
　　3、任期經濟責任審計受到農民的擁護，有著廣泛的群眾基礎。隨著我國農村民主意識的提高，村民們要求民主理財、公開理財的呼聲很高，如丹陽市高橋鎮(zhèn)有16個行政村，就有11個要求進行審計，審計辦公室也常常接到上訪的村民。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展離任經濟責任審計不僅是很有必要，也是切實可行的。 
　?。ㄈ┙⒎€(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構的設想 
　　推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計，必須要建立一個具有一定權威，且相對獨立、穩(wěn)定的機構。就我市而言，目前最健全的是丹徒縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計所，它是做為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位列入編制的，而其它市縣的機構設置則是多種多樣，離建立穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構還相去甚遠。從當前乃至近一時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的審計空間、工作環(huán)境和推行任期經濟責任審計的要求看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構的設置擬以以下兩種形式較為可行。 
　　1、按照內部審計機構的設置，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設立審計室?？膳c監(jiān)察部門合署辦公。五部門聯(lián)合發(fā)文中規(guī)定\"各級行政機關、企事業(yè)單位要進一步健全內部審計機構，充實審計力量，積極開展本部門（單位）經濟責任審計工作\"，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做為一級行政機關，從健全內部審計機構的角度，應當設立審計辦公室，其隸屬關系為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。審計機構人員以2--3人為宜，經費來源可從兩方面解決，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥款，以解決人員經費；二是接受委托審計的適當收費，以彌補事業(yè)的費的不足。其審計范圍是：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門負責人任期經濟責任審計；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金和各類專項資金審計；（3）行政村、組負責人任期經濟責任審計；（4）行政村、組和有關企事業(yè)單位主辦會計及出納會計任期經濟責任審計；（5）其他受委托項目審計。業(yè)務受國家審計機關指導。 
　　2、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)\"人大\"設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構。其隸屬關系為\"人大\"，人員采用聘用制，設立2--3人。經費來源：人員經費解決的途徑有兩條：一是有條件鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在財政的\"人大\"預算經費中增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計經費；二是沒有條件的可以采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)\"人代會\"通過，采用行政村和企業(yè)統(tǒng)籌的辦法解決。事業(yè)經費主要依靠接受企事業(yè)單位、行政村委托審計收取的審計費來解決。審計范圍：一是\"人大\"安排的審計項目，主要包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門負責人和行政村、組負責人任期經濟責任審計；鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項預算外資金和各類專項資金管理、使用情況的專項審計；二是接受社會委托自行安排的審計項目，主要包括：接受行政村、組和有關企事業(yè)單位委托，對其主辦會計及出納會計進行的任期經濟責任審計；接受其他社會經濟組織委托對委托項目進行的審計等。 
　　以上兩種機構的設置，本文認為以前者為優(yōu)。各級國家審計機關可以以五部門聯(lián)合發(fā)文為依據，積極爭取在政府機構中解決，這樣能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計規(guī)范化、制度化，從而一舉解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計人員的后顧之憂，有益于鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作的開展。在前者解決不利的情況下，從\"人大\"尋找突破，采用人員聘用制和經費統(tǒng)籌的辦法暫時堅守鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計這塊陣地，等將來有條件了再從根本上解決，也不失為一種積極的辦法。總的是出于這樣一種思考：鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計經過10多年的發(fā)展，已經有了一支相對成熟的隊伍，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展中也做出了很大貢獻，如果由于一些不正常因素而使之弱化，將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的健康發(fā)展產生不容低估的損失。因此，國家審計機關從經濟監(jiān)督的宏觀角度出發(fā)，應當積極、主動地通過各種渠道，建立、健全、穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構，推動我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計事業(yè)的發(fā)展。 

（責任編輯：中大編輯）