戶籍制度已經(jīng)成為一些社會不公平的根源。只要與戶籍制度相聯(lián)系的補貼(無論是明補還是暗補)、福利措施和制度安排(如社會保障措施)沒有和戶籍相剝離，戶籍制度就會成為一些社會不公平的根源。因此戶籍制度是目前社會重要改革點，也是近年公務員考試申論考試的熱點之一，本篇為華圖公務員考試研究中心提供的針對2010年上半年北京市公務員考試關于戶籍制度改革申論預測試卷及華圖參考答案。

　　一、注意事項

　　1.申論考試，是對分析駕馭材料能力、提出和解決問題能力、文字表達能力的測試。

　　2.作答參考時限：閱讀材料40分鐘，作答110分鐘。

　　3.仔細閱讀給定的材料，然后按申論要求依次作答，答案書寫在指定的位置。

　　二、資料

　　1.今后，凡申請戶口審批的群眾再不用四處奔波，北京市公安局近日對外公布，將改革現(xiàn)行的戶口審批工作模式，將進京戶口審批統(tǒng)一到各區(qū)縣分局戶政大廳直接受理，實行“一站式”服務，從而縮短辦理時限。據(jù)悉，目前已有6個公安分局實現(xiàn)了此種工作模式。

　　據(jù)介紹，為了方便群眾辦理戶籍業(yè)務，北京市公安局近日對外公布了9項便民措施。一是放寬了未成年人隨父親在京入戶的條件，規(guī)定凡不滿18周歲的未成年人，父親為北京市集體戶口(不包括在校生集體戶口和駐京辦事處、聯(lián)絡處等集體戶口)，母親為外省市戶口，經(jīng)單位同意并經(jīng)公安機關按規(guī)定審批后，即可辦理隨父報出生或投靠父親進京入戶，不再要求父親必須擁有自己的住房。與此同時放寬的還有“本市人員農(nóng)轉(zhuǎn)非的條件”，取消了以往農(nóng)業(yè)戶口人員要求夫妻投靠、或父母投靠子女農(nóng)轉(zhuǎn)非的年齡限制，而且北京的農(nóng)業(yè)戶口人員只要在城鎮(zhèn)地區(qū)購房取得合法固定住所并居住的，就可以申請“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。在戶口審批的環(huán)節(jié)上，公安機關一改以往必須由派出所受理申請的模式，代之以在各區(qū)縣分局戶政大廳的“一站式”辦理，省去了新遷入群眾找派出所難，及來回往返奔波的煩惱，縮短了辦理時限。此外，考慮到許多上班族辦理戶政手續(xù)時間上的不便，公安機關決定延長業(yè)務辦理的時間。今后，城鎮(zhèn)地區(qū)居民雙休日也可以直接到派出所辦理戶口和身份證業(yè)務，而農(nóng)村地區(qū)的派出所則將實行雙休日預約辦理制度，所有派出所還將對老弱病殘等有特殊困難的群眾實行辦理戶口證件預約上門服務，居民只要撥通預約服務電話，民警將按時走進群眾的家中。

　　2.1954年，中國頒布實施第一部憲法，其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。

　　1955年6月，國務院發(fā)布《關于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，開始統(tǒng)一全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。

　　1956年、1957年不到兩年的時間，國家連續(xù)頒發(fā)4個限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件。

　　1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，中國政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍。在事實上廢棄了1954年憲法關于遷徙自由的規(guī)定。

　　1975年，憲法正式取消了有關遷徙自由的規(guī)定，此后一直沒有恢復。

　　1984年10月，國務院發(fā)《關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》允許農(nóng)民自理口糧進集鎮(zhèn)落戶。

　　1985年7月，公安部又頒布了《關于城鎮(zhèn)人口管理的暫行規(guī)定》，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”內(nèi)部指標定在每年萬分之二。同時，作為人口管理現(xiàn)代化基礎的居民身份證制度也在同樣的背景下由全國人大常委會于1985年9月宣布實施。社會主義市場經(jīng)濟的逐步確立終于使戶籍制度做出了相應的初級改革。

　　1997年6月，國務院批轉(zhuǎn)了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，明確規(guī)定：從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務工或者興辦第二、三產(chǎn)業(yè)的人員，小城鎮(zhèn)的機關、團體、企業(yè)和事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員，在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

　　1998年7月，國務院批轉(zhuǎn)了公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當?shù)卣嘘P規(guī)定的，可準予在該城市落戶等幾個群眾反映強烈的問題。

　　2001年3月30日，國務院批轉(zhuǎn)了公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。

　　2003年8月，國務院公布了30項便民利民措施，其中有7項與戶籍制度有關：新出生嬰兒的常住戶口登記，隨父隨母自愿選擇;在大、中城市落戶的高中級專門人才到小城鎮(zhèn)或者農(nóng)村工作的，可以不遷戶口;到西部地區(qū)工作的應屆大學畢業(yè)生，可以根據(jù)本人意愿，將戶口遷到工作地區(qū)，也可以遷回原籍;到西部地區(qū)投資、興辦實業(yè)的人員以及西部開發(fā)建設所需要的各類人才，可以不遷戶口，戶口遷入西部地區(qū)的，如果今后返回原遷出地工作、生活，也可以將戶口遷回原遷出地;考取普通高等學校、普通中等專業(yè)學校的學生，入學時可以自愿選擇是否辦理戶口遷移手續(xù);取消出國、出境1年以上的人員注銷戶口的規(guī)定(在國外、境外定居的除外);取消被判處徒刑、被決定勞動教養(yǎng)的人員注銷戶口的規(guī)定。

　　其中“嬰兒隨父落戶不再有年齡限制”的規(guī)定是對1998年《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》相關規(guī)定的完善。

　　3.我國現(xiàn)行的戶籍管理制度，從根本上說是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。我國對農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的劃分，始于新中國成立之初。當時政府實行優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的政策，讓農(nóng)業(yè)為工業(yè)“輸血”。工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的不等價交換，吸引了大量的農(nóng)村人口涌入城市，農(nóng)村開始出現(xiàn)勞動力短缺，城市則出現(xiàn)了食品供給緊張。1958年，政府頒布了《中華人民共和國戶口管理條例》，嚴格控制農(nóng)業(yè)人口遷往城市。而最重要的控制手段，就是嚴格劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。從此，戶籍制度就像一堵無形的高墻，將人們涇渭分明地分割成了兩種身份：農(nóng)民和市民，城鄉(xiāng)之間的人口流動長期處于凝固狀態(tài)。改革開放以后，隨著我國市場化改革的推進，越來越多的農(nóng)民進城打工，但身份制度對人口流動的限制并沒有從根本上解除。一些進城務工的農(nóng)民被貶為“黑戶”，甚至“盲流”。

　　從經(jīng)濟學角度看，現(xiàn)行的戶籍制度限制了勞動力的自由流動，對我國市場經(jīng)濟的建設和完善無疑是一個很大的障礙。它的一個缺陷是阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在內(nèi)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整是新世紀初我國經(jīng)濟改革的主線，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整客觀上要求包括勞動力在內(nèi)的各種要素，能夠不斷地從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)中，以推動產(chǎn)業(yè)的升級。而現(xiàn)行的戶籍管理制度卻限制了勞動力的自由流動?，F(xiàn)行的戶籍制度的另一缺陷是，大量來城市務工的農(nóng)民由于沒有合法的身份，被排斥在社會保障體系之外。農(nóng)民不得不將土地作為自己的最后保障，即使自己暫時不種，也不愿意放棄土地的承包權(quán)。這不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和科技含量的提高，從而制約了中國農(nóng)業(yè)的市場化、現(xiàn)代化進程。

　　4.在各地探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度背景下，為免戶籍改革單兵突進，國務院戶籍改革調(diào)研組建議國務院責成有關部門，對計劃生育、最低生活保障、社會保險、義務教育，特別是農(nóng)村土地承包和集體經(jīng)濟收益分配等與戶籍改革相關的現(xiàn)行法律法規(guī)政策進行一次全面清理。

　　戶籍制度附加多種社會福利

　　2006年，國務院14個部門組成6個調(diào)研組，分赴全國12個省市，就戶籍改革工作進行了綜合調(diào)研。調(diào)研回京的匯報表示，戶籍改革本身并不復雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經(jīng)濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜。

　　一位參與聽取調(diào)研組匯報的人士向《第一財經(jīng)日報》表示，公安部已草擬了一份關于進一步推進戶籍制度改革的意見。但戶籍制度改革非公安部一家所能推動的，更需要國務院出面，統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織相關部委。

　　“現(xiàn)行戶籍制度的一個突出問題是多種社會福利待遇的不合理附加?！惫膊恐伟补芾砭指本珠L黃雙全說，計劃經(jīng)濟時代形成的以戶口登記為依據(jù)、城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障、計劃生育、退伍安置、公務員錄用等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理的社會管理功能，使戶籍登記失去了本來面目，也嚴重制約了戶籍管理制度改革的進程。

　　黃雙全表示，戶籍改革關鍵是戶改以后二元結(jié)構(gòu)要改變。如果戶籍改革與經(jīng)濟社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實際意義。為此，調(diào)研匯報提出，請國務院出面對相關條文進行調(diào)整。

　　戶籍改革探索十五年

　　實際上早在1992年，國務院就成立了由國辦牽頭、公安部等部門參加的國務院戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度;實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標。

　　上述人士表示，考慮到風險，隨后進行的改革并沒有完全執(zhí)行該方案，而是首先推行小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革，先試點，后推開，大城市的戶籍制度則保持相對的穩(wěn)定。本世紀開始，在國家重點推行小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的同時，面對市場化給戶籍制度帶來的沖擊，各省市開始進行程度不一的戶籍制度改革，如廣東、湖南、河南等地明確提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，但其后又陸續(xù)出現(xiàn)了阻力。

　　而從全國層面，戶籍改革如何統(tǒng)一推進，相關部委至今還沒有提出一個系統(tǒng)方案。

　　掛鉤住房

　　鑒于此，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英近日以個人身份草擬了改革方案建議稿。黨國英表示，他的改革基本技術(shù)性思路是，通過控制住房來控制城市人口。

　　而這個方案實施的兩個技術(shù)關鍵，一是住房的普查和“標準住房”的確定，另一是全國“納稅與社會保障賬戶”的建立。即公民必須在常住地進行戶籍登記，在常住地必須居住(租住)在標準住房中，“常住地”是指一年中在標準住房居住半年以上的地方。同時，地方政府必須為戶籍居民建立納稅和社會福利賬戶。

　　5.從事過大量相關研究的中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所學者都陽，在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時說，戶籍制度影響經(jīng)濟發(fā)展首先體現(xiàn)在其阻礙了勞動力流動和國內(nèi)統(tǒng)一勞動力市場的形成。

　　他說，由于戶籍制度的存在，不僅城鄉(xiāng)之間一體化的勞動力市場難以形成，而且一些發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村也開始以戶籍的方式排斥外地勞動力。

　　由于作為生產(chǎn)要素中最重要組成部分的勞動力不能自由和有效地流動，從而加劇了部門、城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展差距。

　　“發(fā)達國家的經(jīng)驗已經(jīng)告訴我們，縮小差距的重要方式就是通過人口的自由遷移實現(xiàn)地區(qū)間的平衡發(fā)展。而任何勞動力流動的障礙都會加劇部門、城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展差距?！?/P>

　　“但由于戶籍制度的存在，農(nóng)村勞動力無法有效地從生產(chǎn)率低的農(nóng)業(yè)部門真正融入到城市化過程中去，導致農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)效率無法根本提高，并擴大了和其他經(jīng)濟部門的差距;同樣，由于農(nóng)村勞動力無法在城市永久居住，使得城鄉(xiāng)間的人口比例一直無法迅速地提高，這樣也無法從根本上提高農(nóng)民收入。由于戶籍制度的存在，農(nóng)民數(shù)量長期不能下降，是城鄉(xiāng)差距的根本原因?！倍缄栒f。

　　他認為，戶籍制度已經(jīng)成為一些社會不公平的根源。只要與戶籍制度相聯(lián)系的補貼(無論是明補還是暗補)、福利措施和制度安排(如社會保障措施)沒有和戶籍相剝離，戶籍制度就會成為一些社會不公平的根源。這些政策的剝離也將成為戶籍制度下一步改革的核心。

　　甘肅農(nóng)業(yè)大學經(jīng)貿(mào)學院楊慧敏認為，正是戶籍管制造成了中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的畸形發(fā)展，即第一、第二產(chǎn)業(yè)過重，而第三產(chǎn)業(yè)嚴重滯后。而且滋生了諸多腐敗現(xiàn)象，比如，曾經(jīng)為爭得“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標，獲得“城市戶口”所帶來的實實在在的利益，一些相關人員不擇手段，大肆行賄受賄，使本來應該按有關政策規(guī)定運行的程序變成了權(quán)錢交易的不法行為。

　　6.2006年10月23日，四川成都市委辦公廳印發(fā)了市委、市政府10月20日出臺的《關于深化戶籍制度改革深入推進城鄉(xiāng)一體化的意見(試行)》，要求健全完善城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度，消除農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的體制性障礙;堅持因地制宜、農(nóng)民自愿、依法有償、穩(wěn)步推進的原則，制定積極的政策措施，引導農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，不斷提高該市城鎮(zhèn)化水平。

　　《意見》提出，到2010年，全市城鎮(zhèn)化率要達到65%以上。中心城區(qū)2007年城鎮(zhèn)化率達到100%;第二圈層2010年城鎮(zhèn)化率達到50%，農(nóng)村居民進入集中居住區(qū)的比例達到25%;第三圈層2010年城鎮(zhèn)化率達到45%，農(nóng)村居民進入集中居住區(qū)的比例達到20%。

　　7.近年來，全國十多個省市探索實施了進一步改革戶籍管理制度的政策措施，主要是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，進一步放寬夫妻投靠、老年人投靠子女及未成年子女投靠父母(簡稱“三投靠”)落戶的條件限制，進一步放寬對投資、興辦實業(yè)和購房人員的落戶政策，進一步放寬各類人才落戶政策，探索建立居住證制度等。有關戶政管理部門負責人日前指出，這些戶籍改革措施解決了一些現(xiàn)實的突出問題，在服務經(jīng)濟社會和加快城市化進程方面起到了積極的作用。

　　隨著戶籍制度改革向深水區(qū)推進，一些地方開始感受到多種壁壘?！恫t望》新聞周刊近日在河南、廣東、寧夏等省區(qū)進行戶籍制度改革調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，率先推動“戶改”的城市雖然在戶口形式上都統(tǒng)一為“居民戶口”，但一到落實相關政策和附加的社會福利待遇時，差別常常就浮現(xiàn)出來。城鄉(xiāng)戶口差別背后隱含的社會不公仍舊不少，諸如社會地位、收入標準、子女入學、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、福利、高考、升職、培訓等等并沒有完全平等，這些壁壘正制約著戶籍管理制度改革的進程。

　　接受《瞭望》新聞周刊采訪的多位專家認為，全面推進戶籍改革的目標是解決城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)統(tǒng)一問題，讓戶口回歸本位。戶籍制度改革本身并不復雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經(jīng)濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的，不研究解決好相關的社會經(jīng)濟政策問題，不破除各種壁壘，戶籍管理制度改革將難以全面穩(wěn)步推進。

　　8.河南省鶴壁市居民張漢其由農(nóng)民戶口轉(zhuǎn)成城市戶口后發(fā)現(xiàn)，這只是名稱上的不同，計生、醫(yī)療、低保等政策待遇還是按農(nóng)村待遇，只有孩子上學享受城市戶口便利。

　　鶴壁市建設局副局長彭樹勇介紹說，戶籍制度改革，農(nóng)民的積極性是關鍵，但據(jù)調(diào)查，鶴壁市有84%以上的農(nóng)民不愿意放棄土地承包權(quán)，對換戶口沒有積極性。相當多的人進了城也不愿遷戶口，因為遷了戶就不能享受農(nóng)村合作醫(yī)療、兩免一補等優(yōu)惠政策，而城市的社會福利待遇一時又享受不到。很多打工、做買賣的人也沒有遷戶口的動力。

　　鶴壁市衛(wèi)生局副局長王玉峰介紹說，雖然戶口改了，但是目前的政策是農(nóng)民遷戶后，暫時不能享受城市醫(yī)保，允許5年內(nèi)繼續(xù)享受農(nóng)村合作醫(yī)療，由城市衛(wèi)生部門指定衛(wèi)生醫(yī)療點就醫(yī)。

　　記者在鄭州、銀川、新鄉(xiāng)、鶴壁、廣東佛山、東莞等城市采訪中發(fā)現(xiàn)，一些群眾對戶籍改革存在不滿情緒。寧夏固原市許多農(nóng)轉(zhuǎn)非的群眾由于長年未能享受城市待遇，反而失去了退耕還林、兩免一補等農(nóng)村優(yōu)惠措施，紛紛要求非轉(zhuǎn)農(nóng)，在戶口上呈現(xiàn)返鄉(xiāng)潮。

　　為什么出現(xiàn)這種情況?河南、廣東、寧夏等省區(qū)公安部門反映，其實戶口改革的難點不在戶口本身，而是戶口背后附帶的社會利益。說簡單點，公安部門可以迅速將戶口變更，但由于配套改革成本很高，致使社會各部門的配套政策一時難以到位。

　　戶口遷移的限制減少，城市人口機械增長速度可能加快，隨之給城市最低生活保障、優(yōu)撫安置、教育以及基礎設施等造成壓力。湖南省預測，2006年至2010年，全省城鎮(zhèn)人口機械增長約564萬人，城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)將增加78萬人，未來5年城市生活、生產(chǎn)污水處理量將增加5.1億立方米。廣東省預測，2006年至2010年，農(nóng)村人口進入城市落戶約為480萬人，優(yōu)撫安置費用每年將以10%的速度遞增。

　　鶴壁市有關部門預測，放寬準入后鶴壁市受沖擊最大的是教育、衛(wèi)生、社保等公共服務領域和基礎設施的承載能力。如對社會保障資金需求很大，每增加一名參保人員需增加管理成本21.65元/年。而在城市低保方面，需要資金26460萬元，凈增加財政支出23500萬元。如果上級不加大轉(zhuǎn)移支付力度，鶴壁市資金缺口太大，無法實現(xiàn)應保盡保。

　　實施戶改至2010年，鶴壁預計增加10萬城市常住人口，需要新增住房300萬平方米左右。拉大城市框架，進行道路、供排水、污水處理、供熱、燃氣管網(wǎng)、垃圾處理、城市綠化、市政公共設施等各項城市基礎設施建設，需增加道路建設投入6.75億元、供排水、污水、供熱管網(wǎng)建設投入4.68億元，加上垃圾處理廠建設、城市綠化、市政設施等合計投入約需12億元。

　　所有這些，都是對財政的壓力。由于鶴壁市沒有申請改革專項資金，試圖探索一條具有普遍意義的戶改之路，而對巨額資金缺口，只能采取過渡性措施，戶口雖改，配套政策暫時不能跟進，在醫(yī)療、社會保障、計劃生育、養(yǎng)老保險、失業(yè)救濟、退伍安置等諸多方面仍然按過去的辦法區(qū)別對待，過渡期為5年。但是5年之后怎么辦，仍然沒有一個明確的說法。

　　廣東省佛山市實行城鄉(xiāng)一體化后，由于一些配套政策難以協(xié)調(diào)，導致各部門仍按自己的標準統(tǒng)計數(shù)字和執(zhí)行政策。如在村改居方面，民政部門統(tǒng)計還有476個村，而農(nóng)業(yè)部門考慮到有些村改居沒有實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，只是名稱變化，便統(tǒng)計還有580多個村。計生部門在戶口一元化后還保持二元管理，繼續(xù)執(zhí)行廣東省的計生辦法，甚至超生罰款也還是兩個標準，即城市戶口超生罰14萬元，農(nóng)村戶口超生罰8萬元。此外，各地一個普遍存在的問題是復員軍人的安置問題，也沒有實現(xiàn)一體化，還是城市、農(nóng)村區(qū)別對待。

　　9.日前，《中國青年報》社會調(diào)查中心與新浪網(wǎng)新聞中心針對戶籍改革問題進行了一次網(wǎng)絡民意調(diào)查，在參加調(diào)查的11168人中，91.7%的人認為有必要進行戶籍改革。

　　10.近年來，中國各地貫徹落實中共中央、國務院及公安部有關戶籍制度改革的文件精神，從本地實際出發(fā)，不斷深化戶籍制度改革。公安部的消息顯示，已有12個省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口，實現(xiàn)了公民身份法律意義上的平等。

　　這12個省、自治區(qū)、直轄市包括：河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、陜西。

　　公安部表示，為推動改革政策的順利實施，上述地區(qū)的公安機關主動配合民政、勞動保障、計劃生育、教育等部門調(diào)整相關配套的經(jīng)濟社會政策。遼寧、福建、廣西省、自治區(qū)分別會同省計生委和省民政廳、省軍區(qū)等部門多次深入基層，就統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度后如何加強計劃生育對象管理和退伍義務兵安置工作等問題開展了調(diào)研，并形成了初步工作意見。山東省明確規(guī)定，全省以是否農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員或有承包土地、長期從事林牧漁業(yè)等生產(chǎn)為依據(jù)，劃分農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民。湖北省公安廳與有關部門商定，將農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口統(tǒng)計指標，相應變更為城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口統(tǒng)計指標。湖南省將相關經(jīng)濟社會政策的實施由過去以農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口為標準調(diào)整為以居民戶口登記地和是否承包責任田為依據(jù)?？傮w來看，各地的改革進程比較平穩(wěn)，社會反響良好。

　　11.戶籍管理是世界各國普遍采用的一項重要的行政管理制度，也是國家行政管理的一項基礎性工作。其主要功能：一是政府職能部門通過對公民基本情況的登記管理，確認公民的民事權(quán)利能力和民事行為能力，證明公民的身份，便利公民參加各種社會活動;二是通過戶籍登記為政府制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、實施包括治安管理在內(nèi)的各項行政管理提供人口數(shù)據(jù)及相關基礎性資料。

　　我國現(xiàn)行的戶籍管理制度是新中國成立以后逐步建立起來的。主要由三部分組成：一是戶口登記制度。規(guī)定城市和農(nóng)村人口實行常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更更正等七項內(nèi)容的戶口登記制度。二是戶口遷移制度。我國戶口登記制度實行在常住地登記戶口的原則。公民常住地發(fā)生變化后，應將戶口遷移到現(xiàn)住地，即進行戶口遷移。三是居民身份證制度。為16周歲以上的公民頒發(fā)身份證，16周歲以下的公民可自愿申領身份證。

　　12.國家人口和計劃生育委員會主任張維慶在國務院新聞辦新聞發(fā)布會上表示，解決流動人口問題，戶籍制度的改革勢在必行，但這種改革應當是有序的、漸進的。

　　國家人口發(fā)展研究戰(zhàn)略課題組近日公布的國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告提供的數(shù)字表明，目前農(nóng)村剩余勞動力仍有1.5億~1.7億人，大規(guī)模的勞動力流動將持續(xù)存在。按人口城鎮(zhèn)化水平年均增長1個百分點測算，今后20年將有3億農(nóng)村人口陸續(xù)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。

　　報告分析指出，日益龐大的流入人口對城市的基礎設施、公共服務和城市管理能力提出挑戰(zhàn)，也增加了計劃生育管理和服務的難度。

　　在中國人民大學人口與發(fā)展研究中心、人口資源環(huán)境經(jīng)濟學研究室主任侯東民看來，流動人口屬地化管理，實現(xiàn)同管理同服務是必然的發(fā)展方向。

　　“我們原來有個看法，最主要的是要進行有效的戶籍改革。”侯東民認為，目前一些地方搞的戶籍改革并沒有明顯的效果，這是政府應該考慮的問題。

　　張維慶表示，由于中國人口眾多、國情復雜，戶籍制度的改革是一個過程，而不是馬上就能夠在全國實施的措施。

　　“因為中國養(yǎng)活著世界20%的人口，中國的農(nóng)村人口占中國人口的70%，這樣龐大的農(nóng)村人口，如果在戶籍制度的改革上稍有不慎，將會出現(xiàn)城市圈之外的大量的貧民窟。”張維慶說。

　　國家人口和計劃生育委員會副主任王國強進一步表示，隨著戶籍制度改革的推進，必然涉及到城市和農(nóng)村不同的生育政策如何進行銜接的問題。目前一些地區(qū)在把“二元”的城鄉(xiāng)戶籍制度變成“一元”制以后，對如何處理生育政策問題進行了一些探索。

　　“目前來看，有的盡管成了城市戶口，但他并沒有享受到城市的待遇，而且仍然住在農(nóng)村?！蓖鯂鴱姳硎?，目前，已經(jīng)在一些地區(qū)試點，生育政策有一定的過渡期，最終以能否享受城市的待遇為標準，來制定當?shù)氐纳邩藴省?/P>

　　“我們在考慮城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革的過程當中，生育政策的銜接問題一定要充分考慮到農(nóng)民的切身利益。不能由于戶籍制度的改革，造成既不能享受城市的待遇，又丟掉了農(nóng)村的一些利益?！蓖鯂鴱娬f。

　　三、申論要求

　　1.認真閱讀給定材料，概述我國戶籍制度的作用及弊端。要求：層次分明、概括準確、表達簡潔、語言流暢，字數(shù)不超過500字。(25分)

　　2.假設你是公安部戶政部門的一名工作人員，針對目前我國戶籍制度存在的問題提出下一步改革的方案，要求方案要有針對性和可操作性。字數(shù)500字左右。(25分)

　　3.當前戶籍改革勢在必行，但又存在很多的問題，請你就如何認識“戶籍改革是一個循序漸進的過程”寫一篇文章。要求：觀點明確，自擬標題，條理清楚，行文流暢，字數(shù)在1000字左右。(50分)

　　參考答案

　　1.答案提示

　　我國當前的戶籍制度是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，在我國歷史上曾經(jīng)發(fā)揮過重要作用。一方面可以通過公民身份登記，從而證明身份并確立民事權(quán)力和行為能力;另一方面可以為政府制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、勞動力合理配置等提供基礎數(shù)據(jù)和資料;此外，戶籍管理是治安管理的基礎和重點，在維護治安、打擊犯罪方面起到了巨大作用。

　　然而，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，劃分“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”、實行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理二元結(jié)構(gòu)，已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的障礙，越來越不適應形勢發(fā)展的要求。具體表現(xiàn)在：

　　首先是削弱了經(jīng)濟要素的自由流動，阻礙了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，不利于形成全國統(tǒng)一的勞動力及人才市場。

　　其次是阻礙了城市化進程，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移形成體制性障礙。中國大量的農(nóng)村人口需要轉(zhuǎn)移，但事實上進城限制卻沒有從根本上放松。

　　再者是遏制了消費市場的進一步發(fā)展。大量城市務工農(nóng)民，連基本的生存條件及安全感都沒有，身份不明工作不穩(wěn)，城市需求及消費畸形發(fā)展。

　　此外，現(xiàn)行戶籍制度加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加劇了社會分化。

　　2.答案提示

　　首先，嚴格戶口登記，強化戶籍管理基礎性工作。嚴格按照戶籍管理各項法律規(guī)定，以居住地登記戶口、人戶一致為原則，在城鄉(xiāng)全面建立健全常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更更正七項戶口登記制度，堅決糾正一些地方和部門對公民依法申報登記戶口設置各種限制條件的錯誤做法。

　　其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。適應國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀需要，力爭打破城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口管理結(jié)構(gòu)，廢除由二元戶口管理結(jié)構(gòu)衍生的戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計劃管理政策及藍印戶口、自理口糧戶口、地方城鎮(zhèn)戶口、農(nóng)場商品糧戶口等多種戶口形式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。

　　第三，積極調(diào)整戶口遷移政策。逐步放寬戶口遷移限制，引導人口的合理有序流動，全面推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，為整個戶籍管理制度改革積累經(jīng)驗。同時，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，由各地人民政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的實際需要及綜合承受能力制定城市發(fā)展總體規(guī)劃和人口發(fā)展規(guī)劃，以落戶條件取代計劃指標。

　　第四，要加快戶籍管理立法步伐。現(xiàn)行的《中華人民共和國戶口登記條例》中的部分內(nèi)容已與新的刑法、刑事訴訟法相抵觸，要積極開展戶籍法立法調(diào)研工作，在廣泛征求各方意見的基礎上，抓緊做好戶籍法草案的起草、修改和報批工作，力爭戶籍法早日出臺。

　　3.答案提示

　　戶籍制度改革不能一蹴而就

　　日前，《中國青年報》社會調(diào)查中心與新浪網(wǎng)新聞中心針對戶籍改革問題進行了一次網(wǎng)絡民意調(diào)查，在參加調(diào)查的11168人中，91.7%的人認為有必要進行戶籍改革。

　　無獨有偶，此前，新聞媒體報道，由國務院14個部門組成的6個調(diào)研組于2006年分赴全國12個省市就戶籍改革工作進行綜合調(diào)研后也得出結(jié)論，當前進一步深化戶籍改革，已經(jīng)具備了許多有利條件，時機基本成熟。

　　戶籍制度在全國實行一蹴而就的同步改革的確是不現(xiàn)實的。戶籍改革不是簡單的戶口本改革，它涉及就業(yè)、醫(yī)療、教育、福利等方面的利益調(diào)整和再分配，如果在相關配套設施沒有落實之前匆匆改革，“戶改”就極有可能成為一紙有名無實的空文。但另一方面，戶籍改革是實現(xiàn)城鄉(xiāng)人才自由流動，體現(xiàn)公平原則，推動新農(nóng)村建設和經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是大勢所趨。

　　戶籍問題所指的并不是戶籍管理本身。中國的戶籍制度的獨特之處在于依附在戶籍之上的各種權(quán)利和福利在城鄉(xiāng)居民之間的二元安排，這才是不合理之所在。戶籍改革改什么?其實改的就是城鄉(xiāng)二元體制下的不平等狀況，使城鄉(xiāng)勞動者實現(xiàn)平等就業(yè)和公平地享受社會經(jīng)濟發(fā)展成果，讓每個人在同一制度平臺上，憑能力參與市場經(jīng)濟的公平競爭。但在戶籍改革過程中應注意以下幾個問題：

　　首先，應考慮到當?shù)刭Y源的承受能力，及早進行相關政策和公共設施的建設，避免出現(xiàn)“休克式改革”的局面，即“戶改”不慎有可能引發(fā)的城市管理混亂和相關服務設施癱瘓，最終導致戶籍改革失敗。因為之前在鄭州、濟南、江蘇等地，由于缺乏配套改革，都曾有過“戶改”受阻的報道。

　　戶籍改革還應盡快剝離依附于戶口的各種利益和功能，使勞動就業(yè)、子女升學、住房分配、社會福利等與戶口完全脫鉤，還原戶籍的本來面目，讓它純粹成為國家管理、統(tǒng)計人口和進行決策的依據(jù)。戶口管理辦法也應由“事前準入制”向“事后登記制”改革，公民只要在某地居住、生活、工作等達到一段時間，就可自愿申請加入當?shù)貞艨?，實行自謀職業(yè)、自理口糧的制度，使人才在全國范圍內(nèi)自由流動。

　　在戶籍改革中，需要不斷完善相關配套設施建設，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會基本生活保障體系，更需要打破地方行政保護主義。如此多的事情要做，因此戶籍改革只能采取循序漸進的辦法，不可能一蹴而就。

（責任編輯：中大編輯）