上一期的申論熱點(diǎn)評(píng)析涉及的是農(nóng)民工權(quán)益問(wèn)題,并指出民工荒現(xiàn)象的背后折射的是深層的社會(huì)體制問(wèn)題,農(nóng)民工權(quán)益問(wèn)題的一條很根本的解決方案就在于進(jìn)行戶(hù)籍制度改革,改變?cè)械某青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu).2006年吉林省公務(wù)員考試申論試題就以戶(hù)籍制度的改革為切入點(diǎn)進(jìn)行命題。申論材料包括戶(hù)籍制度的產(chǎn)生、戶(hù)籍制度的發(fā)展過(guò)程、現(xiàn)行戶(hù)籍制度的弊端、戶(hù)籍制度對(duì)人民生活的影響以及其他國(guó)家的戶(hù)籍制度等內(nèi)容。公安部正在進(jìn)一步深化戶(hù)籍制度改革，擬取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶(hù)口界限，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)口登記管理制度，同時(shí)，以具有合法固定住所作為落戶(hù)的基本條件，逐步放寬大中城市戶(hù)口遷移限制。三農(nóng)問(wèn)題專(zhuān)家李昌平曾撰文指出：戶(hù)籍制度在建立之初并不一定是一項(xiàng)歧視制度，只是實(shí)施緊缺生活品配給的手段之一，是適應(yīng)當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制需要的，在我國(guó)工業(yè)化初期發(fā)揮過(guò)一定歷史作用。戶(hù)籍制度是政府對(duì)轄區(qū)人口進(jìn)行管理的一種必要手段，但在特定的制度安排下，戶(hù)籍有可能異化為政府對(duì)人口的等級(jí)化或階層化管理的強(qiáng)制性工具，或者成為一種商品。新中國(guó)成立以后，由于我們選擇了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制，使得政府突然面臨一個(gè)艱難的問(wèn)題：大量農(nóng)村人口希望進(jìn)城就業(yè)而城市根本無(wú)法接納，由此戶(hù)籍制度邏輯地演化為限制國(guó)民自由流動(dòng)的制度。改革開(kāi)放以后，戶(hù)籍制度異化為一種商品，國(guó)民流動(dòng)的選擇權(quán)以個(gè)人的財(cái)富多少來(lái)確定，客觀上形成了對(duì)窮人的階層性歧視和利益侵害。戶(hù)籍制度改革，核心在于首先解決城市社保制度中國(guó)民待遇全國(guó)統(tǒng)一的問(wèn)題，否則難有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

　　本期,我們主要分析我國(guó)戶(hù)籍制度的存在原因,目前現(xiàn)有戶(hù)籍制度的弊端以及有關(guān)戶(hù)籍制度改革的建議、方案。

　　現(xiàn)行戶(hù)籍制度的根本原因和邏輯起點(diǎn)

　　我們先看看戶(hù)籍制度的變遷:

　　戶(hù)籍管理制度變化三階段

　　第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期；

　　第二階段，1958～1978年，為嚴(yán)格控制期；

　　第三階段，1978年以后，半開(kāi)放期。

　　
建國(guó)初期,由于新政權(quán)在社會(huì)制度上的重大變遷，使得全社會(huì)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)，均發(fā)生了重大變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1954年到1960年，全國(guó)人口遷入、遷出的絕對(duì)數(shù)波動(dòng)在2000萬(wàn)到3000萬(wàn)之間。而當(dāng)時(shí)的城市總?cè)丝谥挥?000萬(wàn)到8000萬(wàn)。就城市的就業(yè)來(lái)看，當(dāng)時(shí)的產(chǎn)業(yè)工人只有600多萬(wàn)人，失業(yè)人口在400萬(wàn)人左右，而在此期間每年涌入城市的人口高達(dá)500萬(wàn)人以上。面對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)歷史上突然出現(xiàn)的人口流動(dòng)大潮，政府被動(dòng)地出臺(tái)了一系列限制農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)的文件。

　　1953年4月17日，政務(wù)院公布了《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，“盲流”一詞由此出現(xiàn)；1954年3月，內(nèi)務(wù)部和勞動(dòng)部發(fā)文《關(guān)于繼續(xù)貫徹勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補(bǔ)充指示》；1957年12月18日，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》。由此可見(jiàn)當(dāng)時(shí)農(nóng)村人口向城市流動(dòng)問(wèn)題的嚴(yán)重。1958年，在全國(guó)人民代表大會(huì)常委委員會(huì)第91次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》之前，公安部長(zhǎng)羅瑞卿就這一條例草案做了一個(gè)說(shuō)明，羅瑞卿部長(zhǎng)講：“我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的方針，是在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎(chǔ)上，發(fā)展工業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)同時(shí)并舉。無(wú)論工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都必須按照國(guó)家統(tǒng)一的規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行。因此，城市和農(nóng)村的勞動(dòng)力，都應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)的需要，進(jìn)行統(tǒng)一的有計(jì)劃的安排，既不能讓城市勞動(dòng)力盲目增加，也不能讓農(nóng)村勞動(dòng)力盲目外流?！?1、當(dāng)國(guó)家選擇了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制，選擇了單一的公有制，并承諾代表工人階級(jí)利益，保護(hù)全體勞動(dòng)人民利益，而國(guó)家又不可能把推進(jìn)工業(yè)化所必須的社會(huì)福利和保障覆蓋到全體國(guó)民的情況下，實(shí)行多元化的有限公有制，即把社會(huì)福利與社會(huì)保障按區(qū)域，按所屬層次，按核算單位分解開(kāi)，形成有差別的社會(huì)保障制度就成為必然。差別的含義就在于，公有制是單一的，但在產(chǎn)權(quán)上并不單一屬于國(guó)家，或單一屬于“全民”，而是屬于不同層次、不同區(qū)域、不同社區(qū)的群體。就社會(huì)保障的角度看問(wèn)題，我國(guó)幾乎不存在覆蓋全體國(guó)民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在資源有限的條件下，只有這樣有限邊界的公有制，才能保證以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式推進(jìn)工業(yè)化建設(shè)。

　　2、新中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，公有制對(duì)資源的壟斷，導(dǎo)致原有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的資源價(jià)格、組合、分配、物流發(fā)生根本性的結(jié)構(gòu)變化。其直接的反映就是市場(chǎng)供給與就業(yè)。1953年，我國(guó)實(shí)行對(duì)糧食的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策。該項(xiàng)政策的核心要點(diǎn)是要保證對(duì)城市的糧食供給。當(dāng)時(shí)出現(xiàn)城市糧食供給的緊張，恰恰是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù)，糧食連年大幅增產(chǎn)的背景下發(fā)生的。其根本原因是由于市場(chǎng)的供給結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的糧食市場(chǎng)存在這樣的現(xiàn)象：糧食生產(chǎn)總量不足，不一定意味著市鎮(zhèn)糧食市場(chǎng)的供給不足，同樣，糧食生產(chǎn)的總量充足，也不一定意味著市鎮(zhèn)糧食市場(chǎng)的供給充足。在中國(guó)傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，城市的糧食供給一般都比較寬松，價(jià)格偏低。其主要原因是農(nóng)村的地租總量較高，大量農(nóng)民在糧食收獲季節(jié)有被迫集中出手變現(xiàn)的現(xiàn)象。新中國(guó)成立后，城市糧食的供給大致是四成靠征，六成靠購(gòu)。盡管地租的很大一部分轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)稅，但其中原來(lái)可以穩(wěn)定超量進(jìn)入市場(chǎng)的數(shù)量流失掉了。由于糧食生產(chǎn)的總量畢竟不足，這就導(dǎo)致城市糧食市場(chǎng)發(fā)生供給短缺?？梢哉f(shuō)，糧食的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策是我國(guó)城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度走向分割的第一步，同時(shí)也是最實(shí)質(zhì)性的一步。

　　從就業(yè)的角度看，大量農(nóng)村人口突然涌向城市，其基本原因不會(huì)是土改造成的。恰恰相反，土改還會(huì)吸收相當(dāng)一部分農(nóng)村人口進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。城市的工業(yè)化也不是原因，因?yàn)楫?dāng)時(shí)城市的失業(yè)人口有400萬(wàn)之多，同時(shí)國(guó)家大力推行“三個(gè)人的飯五個(gè)人吃”的就業(yè)政策。這里的根本原因在于：傳統(tǒng)的以集鎮(zhèn)為核心的農(nóng)村大量非農(nóng)小私有經(jīng)濟(jì)，迅速萎縮以后，特別是1956年大力推進(jìn)高級(jí)社以后，原本可以在農(nóng)村從事大量非農(nóng)小私有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人口，被擠向了城市。而城市大規(guī)模公有制經(jīng)濟(jì)的推行，特別是服務(wù)業(yè)的萎縮，又恰恰縮減了廣泛的就業(yè)機(jī)會(huì)。這兩方面的逆向調(diào)節(jié)，使得當(dāng)時(shí)的人口問(wèn)題迅速激化，加速了城鄉(xiāng)戶(hù)籍分割、區(qū)域戶(hù)籍遷移設(shè)限政策的出臺(tái)。

　　正是由于這一內(nèi)在邏輯的自身演化，新中國(guó)逐步形成了一種以戶(hù)籍管理為手段的城鄉(xiāng)分割，區(qū)域分割，行業(yè)分割，核算單位分割的多元公有制體系，即多元社會(huì)保障體系。也就是說(shuō)，當(dāng)初的決策，并非是出于城市對(duì)農(nóng)村居民的歧視才制定了專(zhuān)門(mén)的戶(hù)籍制度，而是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在邏輯決定了這一制度的形成。

　　推動(dòng)戶(hù)籍制度改革的進(jìn)路和方案

　　1、 戶(hù)籍制度的改革首先從改革社會(huì)保障制度上入手。放開(kāi)戶(hù)籍的難點(diǎn)在于社會(huì)保障在全國(guó)不是均一的，其支付是有界的。過(guò)去是職工所在單位負(fù)責(zé)，現(xiàn)在是地方政府負(fù)責(zé)，而且僅限于繳納社?；鸬木蜆I(yè)人口。目前有些地區(qū)宣布一次性取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口，變?yōu)榻y(tǒng)一的居民戶(hù)口，但這并解決不了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人口自主遷移的問(wèn)題，而只是戶(hù)口名稱(chēng)上的變化而已。其結(jié)果會(huì)在居民面前形成新的國(guó)民待遇不平等，甚至是更加有利于對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的平調(diào)和侵害。因此第一步必須解決社會(huì)保障支付在全國(guó)的均一性和全覆蓋問(wèn)題。建議對(duì)社保、業(yè)保、低保三項(xiàng)，制定全國(guó)統(tǒng)一的低標(biāo)準(zhǔn)支付標(biāo)準(zhǔn)。地區(qū)差，納入商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)的范疇綜合考慮。不同所屬單位的個(gè)人帳戶(hù)，建議與商業(yè)保險(xiǎn)掛鉤，脫離統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。醫(yī)保和教育問(wèn)題，單獨(dú)制定保障的政策。

　　2、 戶(hù)籍制度的改革在步奏上應(yīng)采取先城后鄉(xiāng)的辦法。改革戶(hù)籍制度事實(shí)上很難城鄉(xiāng)一步到位，即使對(duì)城市的全覆蓋社會(huì)保障也需要分步進(jìn)行。農(nóng)村的社會(huì)保障目前仍然以不斷地加大減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的力度，增加農(nóng)民最緊迫需要的補(bǔ)貼，比如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的支出；不斷增加土地的“含金量”，比如對(duì)農(nóng)業(yè)稅的徹底減免，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等等為上策。然后再逐步與城市的社保標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范對(duì)接。

　　3、 城市郊區(qū)可考慮為農(nóng)民工建立在城市定居的過(guò)渡“平臺(tái)”。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，如果沒(méi)有當(dāng)?shù)氐膽?hù)口，這在社保及相關(guān)福利上很難操作。但在城市定居的費(fèi)用，特別是居住的費(fèi)用很高，舉家遷移和半舉家遷移都很難。建議在大中城市的郊區(qū)，以村委會(huì)為單位，選擇非基本農(nóng)田，為農(nóng)民工建立單獨(dú)的生活居住社區(qū)，作為農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份，申領(lǐng)當(dāng)?shù)貞?hù)口的過(guò)渡性“平臺(tái)”。這樣也可以給當(dāng)?shù)卣粋€(gè)統(tǒng)籌解決流動(dòng)人口問(wèn)題的緩沖余地。

　　4、 建議允許農(nóng)民進(jìn)城前把土地承包權(quán)和房地產(chǎn)出售。農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)需要資金的支持，如果土地的承包權(quán)和宅基地，均能出售的話，農(nóng)民多少可以獲得一筆資金收入，這對(duì)他們進(jìn)城定居會(huì)有很大的幫助。建議對(duì)這方面的相關(guān)政策大幅度放寬。同時(shí)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城后，是選擇先“賣(mài)地”（承包權(quán)出售）后“入戶(hù)”（申領(lǐng)城市戶(hù)口），還是后賣(mài)地先入?。ㄟM(jìn)城打工暫?。赊r(nóng)民自主決定。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)民已經(jīng)申領(lǐng)了當(dāng)?shù)氐某鞘袘?hù)口，仍然可以不放棄土地承包權(quán)的政策主張，恐怕會(huì)給城市的社會(huì)保障制度帶來(lái)很大的實(shí)施難題，似不宜采納。

　　5、 農(nóng)民進(jìn)城申領(lǐng)了當(dāng)?shù)貞?hù)口，（不包含尚未注銷(xiāo)農(nóng)村戶(hù)口，只領(lǐng)有城市暫住證的流動(dòng)人口）城市社保的相關(guān)規(guī)定即自動(dòng)生效。比如，勞動(dòng)力按其年齡，60歲以上即可領(lǐng)取養(yǎng)老金，與當(dāng)?shù)鼐用翊鱿嗤?。也就是承認(rèn)其過(guò)去的勞動(dòng)年齡為城市職工工齡，視同已經(jīng)繳納了社?；?。同樣，尚未到達(dá)退休年齡的勞動(dòng)力，從領(lǐng)取城市戶(hù)口開(kāi)始繳納社?；?，但以前在農(nóng)村的勞動(dòng)年限，直追溯到18歲，均應(yīng)當(dāng)視為已經(jīng)繳納了社保基金。醫(yī)保也應(yīng)當(dāng)參照此辦法制定.

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