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日本治理產(chǎn)能過(guò)剩的做法及啟示

(呂鐵)

產(chǎn)能過(guò)剩是世界經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中面臨的矛盾之一，在當(dāng)前經(jīng)歷國(guó)際金融危機(jī)后出現(xiàn)緩慢復(fù)蘇的背景下顯得尤為突出。所謂產(chǎn)能過(guò)剩，是指工業(yè)部門的實(shí)際產(chǎn)出較大幅度地小于生產(chǎn)能力，并且通常伴隨價(jià)格下降、利潤(rùn)減少以至持續(xù)虧損等現(xiàn)象。從國(guó)際上看，一些處于趕超階段的后起工業(yè)化國(guó)家，在經(jīng)過(guò)一段較長(zhǎng)時(shí)期高速增長(zhǎng)之后，都曾出現(xiàn)過(guò)比較嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。日本在產(chǎn)能過(guò)剩治理方面的做法值得我們借鑒。

一、通過(guò)擴(kuò)大內(nèi)需特別是啟動(dòng)民間消費(fèi)，化解產(chǎn)能過(guò)剩危機(jī)

1946—1955年是日本經(jīng)濟(jì)的復(fù)興時(shí)期，通過(guò)戰(zhàn)后恢復(fù)需求的拉動(dòng)和確立出口導(dǎo)向型發(fā)展模式，日本經(jīng)濟(jì)保持了持續(xù)快速增長(zhǎng)，對(duì)國(guó)際貿(mào)易的依存程度也迅速提高，順利實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)調(diào)整和振興起步。從1955年開(kāi)始，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入起飛時(shí)期，此時(shí)面臨的主要問(wèn)題是，戰(zhàn)后恢復(fù)需求的逐漸消失致使內(nèi)需不振，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)于依賴出口需求;經(jīng)過(guò)多年的快速增長(zhǎng)之后，日本經(jīng)濟(jì)于1957年下半年發(fā)生了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，主要行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩明顯;社會(huì)各界對(duì)于經(jīng)濟(jì)能否保持快速增長(zhǎng)普遍缺乏信心。在這種背景下，以《國(guó)民收入倍增計(jì)劃》的推出和實(shí)施為標(biāo)志，日本經(jīng)濟(jì)開(kāi)始了向內(nèi)需主導(dǎo)特別是民間消費(fèi)主導(dǎo)型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型歷程。

此前各國(guó)出臺(tái)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)計(jì)劃，均將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)作為相對(duì)單一的政策目標(biāo)。而1960年池田內(nèi)閣推出的《國(guó)民收入倍增計(jì)劃》，卻同時(shí)追求極大增長(zhǎng)、國(guó)民生活水平提高和充分就業(yè)三個(gè)目標(biāo)。計(jì)劃規(guī)定，用10年時(shí)間使國(guó)民生產(chǎn)總值翻番，國(guó)民收入接近當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦德國(guó)和法國(guó)，同時(shí)極大地提高國(guó)民生活水準(zhǔn)和達(dá)到充分就業(yè);在上述三個(gè)目標(biāo)中，國(guó)民生活水平提高是最終目標(biāo)，其實(shí)施過(guò)程中的政策著力點(diǎn)又在于提高低收入階層的購(gòu)買力，具體措施包括推行最低工資制度、加大對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政資金投入、擴(kuò)展完善社會(huì)保障體系等。

《國(guó)民收入倍增計(jì)劃》的實(shí)施取得了良好的效果。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，1961—1970年日本國(guó)民生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)率達(dá)到10%，大大超過(guò)7.8%的計(jì)劃目標(biāo)。在國(guó)民生活水平提高方面，勞動(dòng)報(bào)酬的年均增長(zhǎng)率超過(guò)10%，實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)與居民收入同步增長(zhǎng)的目標(biāo)，形成了將近1億人口的中產(chǎn)階層。在計(jì)劃實(shí)施的10年中，日本成為亞洲生活水平最高的國(guó)家，各種家庭耐用消費(fèi)品如彩電、冰箱、洗衣機(jī)、熱水器等的普及率達(dá)到90%以上。

在日本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的1956—1973年18年中，民間消費(fèi)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率有10年高于60%，僅有兩年低于50%;民間消費(fèi)支出對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的拉動(dòng)大多在5%—7%之間，僅有5年低于5%;而凈出口對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的拉動(dòng)從未高于1%。這就表明，高速增長(zhǎng)時(shí)期日本的增長(zhǎng)模式是以民間消費(fèi)支出為主的內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。以國(guó)民收入快速增長(zhǎng)和居民消費(fèi)支出持續(xù)提高為基礎(chǔ)的消費(fèi)革命，不僅化解了由于需求不足導(dǎo)致的產(chǎn)能過(guò)剩危機(jī)，還促使設(shè)備投資與制造業(yè)生產(chǎn)形成良性互動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)日本經(jīng)濟(jì)保持了近20年的高速增長(zhǎng)。

二、通過(guò)擴(kuò)大對(duì)外投資推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向海外轉(zhuǎn)移，消化過(guò)剩產(chǎn)能

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)平穩(wěn)。日本雖然擁有1億多人口，但日益成熟強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)使本國(guó)消費(fèi)市場(chǎng)顯得相對(duì)狹小，因此日本大規(guī)模進(jìn)行對(duì)外投資的主要目的是開(kāi)拓海外市場(chǎng)。同時(shí)，由對(duì)外投資帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也加快了日本國(guó)內(nèi)過(guò)剩產(chǎn)能的消化進(jìn)程。

擴(kuò)大對(duì)外投資是日本促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要策略，也是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整特別是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代所必須經(jīng)歷的過(guò)程。隨著日元持續(xù)大幅度升值以及對(duì)外貿(mào)易摩擦愈演愈烈，20世紀(jì)80年代中期日本出現(xiàn)了“海外投資立國(guó)論”，希望通過(guò)擴(kuò)大對(duì)外投資、加快生產(chǎn)和資本的國(guó)際化步伐來(lái)緩解日元升值導(dǎo)致的投資和生產(chǎn)成本提高等問(wèn)題。此后，日本國(guó)內(nèi)制造業(yè)加快了對(duì)亞洲“四小”(韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣、中國(guó)香港和新加坡)、中國(guó)、東盟等國(guó)家和地區(qū)的海外投資。1985年，日本對(duì)外直接投資為122億美元，1989年達(dá)到675億美元，創(chuàng)歷史最高紀(jì)錄。至90年代初，受泡沫經(jīng)濟(jì)破滅等因素的沖擊，日本對(duì)外投資出現(xiàn)了暫時(shí)下降，但這并沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)日本產(chǎn)業(yè)向海外轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。從海外企業(yè)銷售額與國(guó)內(nèi)企業(yè)銷售額的比率(即海外生產(chǎn)比率)這一指標(biāo)的變動(dòng)中，可以看出日本產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r：80年代前期，日本制造業(yè)的海外生產(chǎn)比率僅為3%左右，90年代初提高到8%左右，而2002年達(dá)到17.1%，其中電氣機(jī)械業(yè)達(dá)到26.5%，運(yùn)輸機(jī)械業(yè)則高達(dá)47.6%。

從不同時(shí)期日本制造業(yè)對(duì)外投資的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域看，對(duì)外投資額排在前三位的產(chǎn)業(yè)，在1969—1973年間是紡織、化學(xué)和鐵及非鐵金屬，分別占同期日本對(duì)外直接投資總額的7.7%、6.1%和4.8%;1978—1984年間是鐵及非鐵金屬、化學(xué)和電氣機(jī)械，分別占對(duì)外直接投資總額的7.6%、5.0%和4.8%;1986—1989年間是電氣機(jī)械、運(yùn)輸機(jī)械和化學(xué)，分別占對(duì)外直接投資總額的6.4%、3.3%和2.7%。進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，上述制造業(yè)行業(yè)在相應(yīng)時(shí)期大多已進(jìn)入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成熟階段，在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上開(kāi)始面臨過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、生產(chǎn)過(guò)剩等問(wèn)題，而通過(guò)向海外進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，無(wú)疑有助于過(guò)剩產(chǎn)能的消化并推動(dòng)這些產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)。

三、通過(guò)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用，淘汰落后產(chǎn)能

所謂落后產(chǎn)能，是指生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)工藝的技術(shù)水平低于行業(yè)平均水平的生產(chǎn)能力。從生產(chǎn)后果看，落后產(chǎn)能的運(yùn)用往往對(duì)應(yīng)著更高的能耗、水耗和更多污染物的排放。在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，過(guò)剩的產(chǎn)能一般包括落后產(chǎn)能，而落后產(chǎn)能的淘汰、退出則能夠改變市場(chǎng)的供求關(guān)系，減輕產(chǎn)能過(guò)剩的程度。

“過(guò)剩設(shè)備”以及與之相關(guān)的落后產(chǎn)能治理問(wèn)題，是20世紀(jì)60—70年代日本產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)，具體做法如下：(1)設(shè)備注冊(cè)制度。注冊(cè)現(xiàn)有設(shè)備和限制生產(chǎn)品種，限制非注冊(cè)設(shè)備使用，限制新增設(shè)備。(2)制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。1965年日本制定新建石油化工中心企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，獲批企業(yè)的產(chǎn)能門檻是年產(chǎn)乙烯能力達(dá)到10萬(wàn)噸，此后根據(jù)30萬(wàn)噸以上的大型成套設(shè)備在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上逐漸成熟這一變化，很快又將該指標(biāo)提高到30萬(wàn)噸。(3)淘汰落后設(shè)備。1964年的“纖維工業(yè)設(shè)備等臨時(shí)措施法”采用了廢棄兩臺(tái)舊設(shè)備才允許添置一臺(tái)新設(shè)備的原則，1967年的“特定纖維構(gòu)造改善臨時(shí)措施法”將廢棄過(guò)剩設(shè)備、促進(jìn)設(shè)備現(xiàn)代化以及企業(yè)規(guī)模適當(dāng)化作為三項(xiàng)基本內(nèi)容。1978年的“特定蕭條產(chǎn)業(yè)安定臨時(shí)措施法”規(guī)定對(duì)平電爐鋼材、煉鋁、合成纖維、化學(xué)肥料、船舶制造等蕭條產(chǎn)業(yè)實(shí)施調(diào)整，目的在于使指定的工業(yè)部門停產(chǎn)或報(bào)廢設(shè)備。(4)實(shí)行政府補(bǔ)償。在解決蕭條行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題過(guò)程中，采取政府收購(gòu)然后報(bào)廢設(shè)備的方式，即由政府與產(chǎn)業(yè)界合作預(yù)測(cè)未來(lái)供求，過(guò)剩部分由政府出資收購(gòu)報(bào)廢。(5)鼓勵(lì)使用節(jié)能設(shè)備。由政策性銀行給予低息貸款，積極推廣使用節(jié)能設(shè)備。如果企業(yè)使用列入目錄的節(jié)能設(shè)備，可享受特別折舊和稅收減免優(yōu)惠，減免稅收約占設(shè)備購(gòu)置成本的7%。除正常折舊外，還可享受特殊的“加速折舊”政策。

淘汰落后產(chǎn)能面臨的一個(gè)主要問(wèn)題是如何避免大規(guī)模失業(yè)現(xiàn)象集中發(fā)生。為此，日本先后制定了“特定蕭條產(chǎn)業(yè)離職者臨時(shí)措施法”和“特定蕭條地區(qū)中小企業(yè)對(duì)策臨時(shí)措施法”。主要措施包括：為失業(yè)人員提供就業(yè)信息服務(wù);對(duì)失業(yè)者進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)培訓(xùn);對(duì)雇用特定衰退產(chǎn)業(yè)或地區(qū)失業(yè)者的企業(yè)提供補(bǔ)貼;為原企業(yè)提供勞動(dòng)者停業(yè)補(bǔ)助和訓(xùn)練費(fèi)用;延長(zhǎng)特定產(chǎn)業(yè)或地區(qū)失業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)金支付時(shí)間;安排失業(yè)人員參加公共事業(yè);向所認(rèn)定的中小企業(yè)提供緊急融資;延長(zhǎng)設(shè)備資金貸款的還款期限;促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)，并利用工業(yè)再配置補(bǔ)助金吸引其他企業(yè)前來(lái)投資等。

四、借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，多管齊下綜合治理產(chǎn)能過(guò)剩

日本治理產(chǎn)能過(guò)剩的主要做法給我們提供了可資借鑒的有益啟示：

第一，解決產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題要從擴(kuò)大內(nèi)需特別是啟動(dòng)民間消費(fèi)入手。日本的經(jīng)驗(yàn)表明，解決產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題要從擴(kuò)大內(nèi)需特別是啟動(dòng)民間消費(fèi)入手，而增加居民收入又是推動(dòng)內(nèi)需擴(kuò)大和民間消費(fèi)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)的具體情況，要提高居民收入，關(guān)鍵在于推進(jìn)收入分配體制改革、完善收入分配制度，同時(shí)加快健全社會(huì)保障制度，全面提高普通居民特別是低收入群眾的消費(fèi)能力。

第二，大力實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，緩解國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過(guò)剩和轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)長(zhǎng)線生產(chǎn)能力。從日本的經(jīng)驗(yàn)看，應(yīng)對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩僅僅依靠擴(kuò)張國(guó)內(nèi)市場(chǎng)是不夠的，必須通過(guò)發(fā)展對(duì)外投資，在全球范圍內(nèi)配置資源，才能更有效地解決產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的綜合實(shí)力已經(jīng)達(dá)到一定水平，發(fā)展對(duì)外投資具備了良好的基礎(chǔ)。大力實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，有利于彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)能源資源不足，緩解國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過(guò)剩和轉(zhuǎn)移長(zhǎng)線生產(chǎn)能力，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)較快增長(zhǎng)。當(dāng)然，在積極推進(jìn)“走出去”戰(zhàn)略的同時(shí)，也要處理好對(duì)外投資與吸引外資、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，避免發(fā)生向海外進(jìn)行大規(guī)模產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所導(dǎo)致的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)空心化以及由此帶來(lái)的就業(yè)壓力加劇等問(wèn)題。

第三，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策淘汰落后產(chǎn)能，要注重建立健全相應(yīng)的配套制度。近年來(lái)，我國(guó)政府大力加強(qiáng)了淘汰落后產(chǎn)能工作，出臺(tái)了許多具體的政策措施。雖然這些政策的實(shí)施收到了一定成效，但與預(yù)期目標(biāo)相比還存在較大差距?？傮w上看，這些措施過(guò)多強(qiáng)調(diào)懲罰限制，而較少采用正面激勵(lì)，特別是沒(méi)有解決落后產(chǎn)能賴以生存的深層次問(wèn)題。落后產(chǎn)能的停產(chǎn)關(guān)閉會(huì)給相應(yīng)的企業(yè)造成一定的經(jīng)濟(jì)損失，會(huì)使相應(yīng)企業(yè)的職工喪失就業(yè)崗位，甚至?xí)斐善渌嘘P(guān)企業(yè)、銀行的債務(wù)問(wèn)題。由于我國(guó)淘汰落后產(chǎn)能政策沒(méi)有相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制作為配套，因而面臨著非常大的阻力。我們應(yīng)該吸收借鑒日本的一些成功做法，加大力度實(shí)施有利于節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)政策，同時(shí)盡快建立落后產(chǎn)能退出的補(bǔ)償機(jī)制及其實(shí)施細(xì)則，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)淘汰落后生產(chǎn)能力。

(作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員)

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