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城鎮(zhèn)化：既要積極又要穩(wěn)妥

(姜偉新)

落實(shí)中央積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略，關(guān)鍵是處理好積極與穩(wěn)妥的關(guān)系，既要不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，為拉動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)大就業(yè)提供新的增長空間;又要立足國情，針對(duì)突出問題，扎實(shí)推進(jìn)。

一、認(rèn)真研究解決從農(nóng)業(yè)大國向城鎮(zhèn)化邁進(jìn)的突出問題

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和空間地域組織變化和轉(zhuǎn)型的過程。國際經(jīng)驗(yàn)證明，當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%—60%時(shí)，社會(huì)矛盾往往集中多發(fā)，大多會(huì)出現(xiàn)不同程度的就業(yè)不足、貧富差距拉大、住房短缺、交通擁堵、能源短缺和環(huán)境污染等問題。一些國家由于未能處理好這個(gè)特定時(shí)期的特殊矛盾和問題，使經(jīng)濟(jì)由快速增長變?yōu)闇?，有的還引發(fā)了社會(huì)動(dòng)蕩，教訓(xùn)十分深刻。

改革開放以來，在工業(yè)化、市場化和全球化等因素的共同作用下，我國城鎮(zhèn)化水平迅速提高，2009年達(dá)到了46.3%，“十二五”時(shí)期我國城鎮(zhèn)化率將跨越50%的關(guān)口，進(jìn)入城市型社會(huì)。在一個(gè)農(nóng)業(yè)大國的基礎(chǔ)上向城鎮(zhèn)化和工業(yè)化邁進(jìn)，這是我們的最大國情，在世界上沒有可比照的先例。城鎮(zhèn)化所處的時(shí)代背景和特殊國情，使我國比其他國家在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期面臨的形勢更加嚴(yán)峻，問題更加復(fù)雜，任務(wù)更加艱巨。

從現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，是我國城鎮(zhèn)化面臨的首要問題。改革開放激發(fā)了我國城鎮(zhèn)發(fā)展活力，農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的速度逐年加快，2009年底累計(jì)有3.4億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到了城市。經(jīng)過30多年城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，農(nóng)民工在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口中已占很大比重，但目前他們在城鎮(zhèn)的安身、立足和發(fā)展，還存在很多現(xiàn)實(shí)問題。近年來，農(nóng)民工舉家進(jìn)城的趨勢越來越明顯，據(jù)對(duì)一些城市的調(diào)查，有的地區(qū)這一比重已占到60%以上。從上世紀(jì)80年代中后期到90年代出生的新生代農(nóng)民工已占到流動(dòng)勞動(dòng)力人數(shù)的四成，“十二五”期間他們將成為農(nóng)民工的主體。這部分新生代農(nóng)民工跟隨父輩在城鎮(zhèn)長大，他們在文化程度、就業(yè)選擇、心理需求、人際交往等方面出現(xiàn)了一些新的特征，需要我們更加關(guān)心關(guān)注。

農(nóng)民工問題解決不好，不僅影響到城，也波及到鄉(xiāng)。農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，要比被征地農(nóng)民通過拆遷安置轉(zhuǎn)為城市居民復(fù)雜得多，因?yàn)檫@不光是戶籍問題，更重要的是就業(yè)與依附在戶籍制度之上的各項(xiàng)社會(huì)福利和保障制度問題。“十二五”時(shí)期，推進(jìn)農(nóng)民工市民化是趨勢，但要因勢利導(dǎo)、循序漸進(jìn)。國家在總體上要有一個(gè)原則性、方向性的政策要求，各地要從實(shí)際出發(fā)，研究制定具體政策，探索有效辦法。解決農(nóng)民工問題有兩個(gè)著力點(diǎn)，一方面要注重培育農(nóng)民工的發(fā)展能力，幫助他們提高就業(yè)技能，使他們盡快適應(yīng)身份的轉(zhuǎn)化;另一方面要逐步提高城市的包容度，倡導(dǎo)城市原有居民從思想感情上容納農(nóng)民工，讓農(nóng)民工進(jìn)得來、留得住、能融合。

此外，在一個(gè)農(nóng)業(yè)人口眾多的國家搞城鎮(zhèn)化，土地是一個(gè)根本性問題。當(dāng)前，在防止把城鎮(zhèn)化簡單地視為讓農(nóng)民把土地拿來搞城市建設(shè)傾向的同時(shí)，要認(rèn)真研究城鎮(zhèn)化過程中人、地等生產(chǎn)要素流動(dòng)和配置的規(guī)律與機(jī)制，根據(jù)國家自然地理?xiàng)l件、生態(tài)環(huán)境承載能力，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局，使城鎮(zhèn)化與我國人口資源環(huán)境條件相適應(yīng)、與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。這對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、培育國內(nèi)市場、破解資源環(huán)境難題具有重要意義。

二、提高質(zhì)量是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

提高質(zhì)量是“十二五”時(shí)期我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一項(xiàng)重要目標(biāo)和任務(wù)。特別是在后國際金融危機(jī)時(shí)期，提升城市管理水平與運(yùn)行效率，既是我國增強(qiáng)全球競爭力和影響力的重要途徑，也是在新一輪國際產(chǎn)業(yè)調(diào)整和分工中搶抓發(fā)展機(jī)遇的有效手段。

近年來，我國城鎮(zhèn)化速度比較快，取得顯著進(jìn)展，但同時(shí)也有不少城市發(fā)展質(zhì)量不高。主要表現(xiàn)在：一是重視經(jīng)濟(jì)增長和物質(zhì)形態(tài)建設(shè)，忽視社會(huì)事業(yè)發(fā)展和精神文明建設(shè)，未能突出人在城鎮(zhèn)化過程中的主體地位;二是管理粗放、效率低，規(guī)劃和建設(shè)經(jīng)過科學(xué)論證的少，出自“長官意志”的多;三是重地上輕地下，不少城市不清楚地下管網(wǎng)的分布、種類、建設(shè)年限，環(huán)境污染、交通擁堵等問題日趨嚴(yán)重;四是城市基本公共服務(wù)體系不完善，供給和防災(zāi)能力不足;五是城市普遍缺乏特色。這些問題都亟待改進(jìn)。

提升城市質(zhì)量，關(guān)鍵在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，尤其是城市領(lǐng)導(dǎo)。要堅(jiān)持“城市發(fā)展為人民”的理念，結(jié)合當(dāng)前和長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌考慮城市的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，真正把科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)到城市發(fā)展和建設(shè)上。要重視城市發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施，全面提升城市功能和承載能力，積極促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和功能轉(zhuǎn)型，特別是要通過轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，激發(fā)中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展活力。要適應(yīng)城市人口快速增長的趨勢，著力提高市政公用設(shè)施的覆蓋面，不斷提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平，滿足居民多層次、多元化的需求。要利用現(xiàn)代信息技術(shù)，推進(jìn)數(shù)字化城市管理，建立高效協(xié)調(diào)的城市管理體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市動(dòng)態(tài)管理和精細(xì)管理。

提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的約束力。一是要按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，加快制定全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化空間布局不斷優(yōu)化，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。二是要適應(yīng)城鎮(zhèn)群不斷發(fā)展壯大的趨勢，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)密集地區(qū)的規(guī)劃調(diào)控，推進(jìn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施共建共享，同時(shí)引導(dǎo)大城市逐步完善向外圍新區(qū)和周邊城鎮(zhèn)的疏解功能，促進(jìn)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，避免出現(xiàn)“大城市病”。三是要遵循城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村人口逐漸減少的趨勢，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局，加強(qiáng)對(duì)村莊建設(shè)的規(guī)劃指導(dǎo)。四是要針對(duì)不同類型的小城市和小城鎮(zhèn)，分類指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)，激發(fā)小城市和小城鎮(zhèn)自我發(fā)展的活力，發(fā)揮它們在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的獨(dú)特作用。五是要依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃，加強(qiáng)空間管理，將禁止開發(fā)建設(shè)的地域確定下來并長期保護(hù)下去，合理確定適宜建設(shè)地域的開發(fā)強(qiáng)度，促進(jìn)城鎮(zhèn)集約發(fā)展。

當(dāng)前，已有不少地方把提升城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量作為工作重點(diǎn)，積極推進(jìn)轉(zhuǎn)型。比如，廣東珠三角地區(qū)正在建設(shè)的區(qū)域綠道，將城市綠地系統(tǒng)、郊野公園、生態(tài)保護(hù)區(qū)、鄉(xiāng)村田園有機(jī)串聯(lián)起來，在有效保護(hù)區(qū)域生態(tài)空間的同時(shí)，為廣大城市居民提供了休憩健身的場所，密切了城鄉(xiāng)關(guān)系，擴(kuò)大了就業(yè)，帶動(dòng)了消費(fèi)。又如，重慶市積極推進(jìn)宜居城鄉(xiāng)建設(shè)，通過舊城改造增加公共活動(dòng)空間和綠地，改善了中心城區(qū)的人居環(huán)境質(zhì)量，為城市功能的完善和提升創(chuàng)造了條件。這些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒與推廣。

三、農(nóng)村現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容

我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，城鎮(zhèn)化包括城市現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化，這兩者的有機(jī)結(jié)合才是全面的中國城鎮(zhèn)化。我國人口總量大，即使城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了穩(wěn)定階段，也還會(huì)有4億—5億人居住在農(nóng)村。沒有農(nóng)村現(xiàn)代化，就不能說完成了城鎮(zhèn)化，至少是缺腿的城鎮(zhèn)化。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)共同發(fā)展，使廣大農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化的成果。這是走中國特色城鎮(zhèn)化道路的基本要求與必然選擇。

城鎮(zhèn)化是城與鄉(xiāng)關(guān)系不斷調(diào)整的過程。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)以自給自足小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，城鄉(xiāng)聯(lián)系弱，城鄉(xiāng)差別不明顯;工業(yè)化初期和中期由于生產(chǎn)要素向城市集中，城鄉(xiāng)差距不斷加大，容易出現(xiàn)城鄉(xiāng)二元格局;后工業(yè)化時(shí)期社會(huì)生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)，通過城市輻射帶動(dòng)農(nóng)村，城鄉(xiāng)差距逐漸減小，并最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。目前，中國已進(jìn)入工業(yè)化的中后期，必須兼顧城市和農(nóng)村的發(fā)展。只有讓占全國人口一半以上的農(nóng)民也過上幸福生活，共享較好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，中國才能說真正實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的兩個(gè)“輪子”，相互促進(jìn)，互為支撐。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的配合與支撐，農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定同樣離不開工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)和反哺。一方面，隨著城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口增加，城鎮(zhèn)化不僅提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，吸納了更多農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，而且農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場的不斷擴(kuò)大，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營開拓了巨大空間，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率;另一方面，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村輻射，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，可以促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，改善農(nóng)村人居環(huán)境和生活水平，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此說，城鎮(zhèn)化是解決我國“三農(nóng)”問題的根本出路。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，關(guān)鍵在于通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善環(huán)境和提高農(nóng)民整體素質(zhì)來增強(qiáng)農(nóng)村自我發(fā)展活力。一要千方百計(jì)把農(nóng)業(yè)的小生產(chǎn)聯(lián)結(jié)起來，通過與城市大市場對(duì)接，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)民增收;二要按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改造農(nóng)田水利設(shè)施，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造條件;三要把農(nóng)村作為城鎮(zhèn)化不可或缺的功能區(qū)域，保持鄉(xiāng)村的自然特征和傳統(tǒng)特色，整體推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治;四要大力發(fā)展基礎(chǔ)教育，提高農(nóng)村人口文化素質(zhì)，加大對(duì)老少邊窮地區(qū)和歷史文化名村的扶持。

四、通過完善住房保障體系實(shí)現(xiàn)住有所居

推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要任務(wù)就是讓老百姓“住有所居”。“衣、食、住、行”是城鎮(zhèn)百姓的基本需求。從“住”來看，盡管近年我國人均住房條件有了較大改善，但與城鄉(xiāng)居民不斷增長的改善居住條件的需求還有較大差距。部分城市房價(jià)上漲較快，一些中低收入家庭住房困難，群眾反映強(qiáng)烈，社會(huì)輿論高度關(guān)注。“十二五”期間，我們要順應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)的趨勢，在堅(jiān)持市場配置資源的同時(shí)，改善和加強(qiáng)宏觀調(diào)控，加大住房保障力度，抑制房價(jià)過快上漲，努力使住房供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)與多層次需求相適應(yīng)，住房價(jià)格與消費(fèi)能力相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾“住有所居”的目標(biāo)。

首先，要完善住房供應(yīng)體系，對(duì)城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭實(shí)行廉租住房制度，有計(jì)劃、有步驟地完成各類棚戶區(qū)改造;對(duì)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)職工、新畢業(yè)大學(xué)生及外來務(wù)工人員實(shí)行公共租賃住房制度;對(duì)中高收入家庭實(shí)行商品住房制度。其次，要增加住房的有效供給，確保保障性住房、棚戶區(qū)改造和中小套型普通商品住房和用地，不低于住房和住房用地供應(yīng)總量的70%。第三，繼續(xù)研究加大政策支持力度，完善差別化的住房信貸和稅收政策。第四，加強(qiáng)市場監(jiān)管，抑制炒房和投機(jī)性購房。同時(shí)，著力規(guī)范市場秩序，通過立法和嚴(yán)格執(zhí)法，加大對(duì)捂盤惜售、囤地炒地等違法違規(guī)行為的打擊和查處力度。

“十二五”是我國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期。立足當(dāng)前，兼顧長遠(yuǎn)，腳踏實(shí)地解決現(xiàn)實(shí)問題，推動(dòng)城鎮(zhèn)化持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，是不可推卸的歷史責(zé)任。我們要堅(jiān)定中國特色城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，從維護(hù)城鄉(xiāng)居民的根本利益出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

(作者：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長)

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