城市農(nóng)民工已經(jīng)日益成為一個(gè)不容忽視的規(guī)模巨大的特殊社會(huì)群體。他們?yōu)槌鞘袆?chuàng)造了巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，但他們的社會(huì)保障問(wèn)題卻一直無(wú)人問(wèn)津。這不僅嚴(yán)重地阻礙了我國(guó)城市化的進(jìn)程，也不利有“三農(nóng)問(wèn)題”的解決。因此，從建立城市農(nóng)民工社會(huì)保障制度的現(xiàn)實(shí)意義以及具體制度的設(shè)計(jì)方面，對(duì)城市農(nóng)民工這個(gè)特殊社會(huì)群體的社會(huì)保障制度進(jìn)行探討是必要的。

關(guān)鍵詞：城市農(nóng)民工社會(huì)保障城市化初探

一、城市農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀
城市農(nóng)民工（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)民工”）是指在城鎮(zhèn)中務(wù)工的具有農(nóng)村戶(hù)口身份的勞動(dòng)者。他們?yōu)槲覈?guó)城市現(xiàn)代化建設(shè)作出了巨大的貢獻(xiàn)，但是他們卻游離在城市和農(nóng)村的邊緣，得不到基本的身份認(rèn)同，長(zhǎng)期以來(lái)被無(wú)情地拒之社會(huì)保障的大門(mén)之外。從失業(yè)保障方面看，城市居民在失業(yè)期間有失業(yè)補(bǔ)助，而農(nóng)民工卻沒(méi)有，他們?cè)谑I(yè)期間多是*積蓄，或向他人借錢(qián)維持生計(jì)，也有一部分人不得不重回農(nóng)村老家。從醫(yī)療方面看，很多農(nóng)民工生病以后仗著年輕、身體好、硬挺著而不去醫(yī)院看??；遇到不得不看的病，絕大部分也只能是自費(fèi)，用工單位通常在不得已的情形下只墊付很小一部分費(fèi)用。從住房方面看，農(nóng)民工是無(wú)法享受福利分房或在政府提供補(bǔ)貼的情形下購(gòu)買(mǎi)商品房的。他們一般都合伙租住于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)居點(diǎn)，建筑工人往往住在工地附近的工棚里。農(nóng)民工居住點(diǎn)大都擁擠不堪，采光和通風(fēng)條件較差，通常是城市的衛(wèi)生死角。另外，像養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)，最低生活保障等就更不必提及。從某種程度上可以說(shuō)目前城市農(nóng)民工的社會(huì)保障是近乎缺失的。
農(nóng)民工社會(huì)保障制度的缺失，究其原因主要在于：（1）農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的邊緣性社會(huì)地位是其社會(huì)保障嚴(yán)重滯后的根本原因。正處在轉(zhuǎn)型加速期的中國(guó)社會(huì)仍帶有明顯的二元特征，附著了太多利益的戶(hù)口仍在發(fā)揮著作用。沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)口就不能平等地享受到城鎮(zhèn)居民的最低生活保障待遇；不是城鎮(zhèn)職工就不能平等地享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障待遇（盡管這種體制具有過(guò)渡性），正是這些結(jié)構(gòu)性的制度安排使農(nóng)民工處于城市社會(huì)的底層而成為邊緣群體，也正是這種邊緣性的社會(huì)地位使其難以享受社會(huì)保障權(quán)益。（2）社會(huì)保障立法不健全，政府及社會(huì)重視程度不夠。我國(guó)盡管在1998年以來(lái)就建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的相關(guān)法律，但關(guān)于農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題沒(méi)有相應(yīng)的立法。由于缺乏相應(yīng)的法律保障，使他們的社會(huì)保障工作難以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性原則。同時(shí)很多城市把眼光著眼于地區(qū)利益，為解決城市居民就業(yè)問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民工頻頻設(shè)卡，不重視、不解決農(nóng)民工的就業(yè)問(wèn)題，更不用說(shuō)他們的社會(huì)保障問(wèn)題了。部分民營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)業(yè)主對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)缺乏正確認(rèn)識(shí)，錯(cuò)誤地認(rèn)為參保是加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，瞞報(bào)應(yīng)參保人數(shù)。（3）農(nóng)民工自身社會(huì)保障意識(shí)較差，這在一定程度上緩釋了問(wèn)題的緊迫性。農(nóng)民工對(duì)于用人單位和自身參保持無(wú)所謂的態(tài)度，其理由主要有：繳納保險(xiǎn)費(fèi)減少了現(xiàn)金收入；擔(dān)心將來(lái)社會(huì)保障沒(méi)有“保障”；怕失去工作機(jī)會(huì)而不敢向用人單位爭(zhēng)取社會(huì)保障權(quán)利等。（4）一些思想觀念客觀上阻礙了農(nóng)民工社會(huì)保障制度問(wèn)題的解決。這些觀點(diǎn)認(rèn)為目前建立農(nóng)民工社會(huì)保障時(shí)機(jī)不成熟；農(nóng)民工仍與土地保持著一定的權(quán)屬關(guān)系，土地可以做其生存保障的兜底性載體；農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)，農(nóng)民工在跨省、跨縣市流動(dòng)就業(yè)時(shí)，也因?yàn)楦鞯貥?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而使社會(huì)保障轉(zhuǎn)移的實(shí)踐可操作性很差等等。（5）資金問(wèn)題也是農(nóng)民工社會(huì)保障遲遲沒(méi)有提上日程的客觀原因之一。近幾年，國(guó)家和政府集中精力與財(cái)力加強(qiáng)城鎮(zhèn)社會(huì)保障改革與建設(shè)，以確保經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行，但是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等仍舊陷入資金困境。隨著越來(lái)越多的下崗人員走出再就業(yè)中心以及企業(yè)的繼續(xù)裁員，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人越來(lái)越多，支出呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)。當(dāng)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度運(yùn)行受到資金限制時(shí)，若再將龐大的農(nóng)民工群體考慮在制度范圍內(nèi)，必然要面臨更為嚴(yán)重的資金困難。

二、建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度的現(xiàn)實(shí)意義
(一)解決“三農(nóng)問(wèn)題”，全面建設(shè)小康社會(huì)的需要
全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村，溫家寶總理在十屆全國(guó)人大二次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)，解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，是我們?nèi)抗ぷ鞯闹刂兄?。筆者認(rèn)為，解決“三農(nóng)問(wèn)題”的一個(gè)主要措施就是把農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地中解放出來(lái)，向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。由于當(dāng)前農(nóng)業(yè)收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)民工希望在城市中通過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)增加收入，正如此他們與城鎮(zhèn)居民一樣也面臨失業(yè)、工傷、職業(yè)病等相同的風(fēng)險(xiǎn)。如果我們沒(méi)有建立與其風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，迫于生計(jì)，進(jìn)城農(nóng)民就無(wú)法擺脫對(duì)土地的天然眷戀，那么在每人都擁有一份土地的情形下，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；C(jī)械化和現(xiàn)代化將遙遙無(wú)期。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，這不利于“三農(nóng)問(wèn)題”的盡快解決。
（二）實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、維護(hù)城市社會(huì)穩(wěn)定的需要
市場(chǎng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)效率向生產(chǎn)要素供給者提供報(bào)酬，要促使經(jīng)濟(jì)效率增長(zhǎng)，就必須使報(bào)酬有差別，這種差別不僅是客觀的，并且差別本身是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的動(dòng)力。但這種差別必須有一個(gè)度，就是不能危害社會(huì)公平，即經(jīng)濟(jì)效率得兼顧公平。農(nóng)民工對(duì)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，拉動(dòng)內(nèi)需，做出很大的貢獻(xiàn)，同時(shí)又轉(zhuǎn)移了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，逐漸縮小了城鄉(xiāng)差距。可以說(shuō)，農(nóng)民工已深化成一種強(qiáng)大的改革力量，推動(dòng)了中國(guó)以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)模式的改革不斷深入和發(fā)展，提高了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總效率。但我們也要看到，大多的農(nóng)民工被排斥在城市的社會(huì)保障體系之外。另外，農(nóng)民工容易在遇到生活風(fēng)險(xiǎn)時(shí)鋌而走險(xiǎn)，成為城市社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。究其原因，筆者認(rèn)為在城市遭受到“非國(guó)民待遇”，特別是社會(huì)保障的嚴(yán)重滯后乃至缺失是誘發(fā)他們的思想和行為失范的根源。農(nóng)民工從事著苦、累、臟、險(xiǎn)職業(yè)或工種，但他們卻處于都市的“邊緣化”生存狀態(tài)，這往往容易使農(nóng)民工萌生對(duì)城市文明和城里人的反感情緒，這種情緒從積累到宣泄，則構(gòu)成了城市不穩(wěn)定的誘因。因此，把農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系，給予農(nóng)民工正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)認(rèn)可和人文關(guān)懷，不僅有利于兼顧經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平，還可以從一定程度上減少社會(huì)動(dòng)蕩的因素，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行。
（三）提高我國(guó)城市化水平的需要
城市化是指一國(guó)在工業(yè)化進(jìn)程中，人口、產(chǎn)業(yè)（或資本）不斷從農(nóng)村向城市集聚，城市數(shù)量越來(lái)越多，城市人口越來(lái)越多的過(guò)程。我國(guó)的城市化進(jìn)程在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響下，在改革開(kāi)放前的二十多年時(shí)間里一直停滯不前，嚴(yán)重滯后于工業(yè)化進(jìn)程，呈現(xiàn)出“工業(yè)國(guó)家，農(nóng)村社會(huì)”的特征。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市化處于快速發(fā)展期。城市化水平從1990年的18.96%提高到2000年的36.1%，但與發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化水平仍相差甚遠(yuǎn)。城市化滯后引起或加劇了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一些突出問(wèn)題。如農(nóng)民收入過(guò)低和增長(zhǎng)乏力、就業(yè)壓力大等，在很大程度上均與城市化滯后有關(guān)。而提高城市化水平最重要的實(shí)際措施之一就是建立面向農(nóng)民工的社會(huì)保障制度。但由于前述種種原因他們至今尚未被納入城市社會(huì)保障體系之中，加上其他因素，致使農(nóng)民工仍然處于流動(dòng)狀態(tài)，從而嚴(yán)重阻礙了我國(guó)城市化水平的進(jìn)一步提高。根據(jù)有關(guān)專(zhuān)家預(yù)計(jì)到2010年及21世紀(jì)中葉我國(guó)城市化水平將分別達(dá)到45%和65%。筆者認(rèn)為，如果沒(méi)有建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度，這些目標(biāo)是很難順利實(shí)現(xiàn)的。
（四）社會(huì)保障制度改革的長(zhǎng)期目標(biāo)的需要
由于客觀條件的制約，我國(guó)社會(huì)保障制度的覆蓋面還相當(dāng)狹窄，這很難體現(xiàn)我國(guó)的社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。因此，要與我國(guó)的社會(huì)主義制度相適應(yīng)，就必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元化的社會(huì)保障制度，這是我國(guó)社會(huì)保障制度改革的長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)。此目標(biāo)雖然在短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，但近期多元化的社會(huì)保障制度安排可作為一種過(guò)渡。因此，我們不能忽視農(nóng)民工這一日益龐大的社會(huì)群體的社會(huì)保障問(wèn)題，考慮把農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系也是必要的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，既能減少未來(lái)社會(huì)保障制度改革的阻力與成本，又不會(huì)扭曲邁向城鄉(xiāng)一元化社會(huì)保障目標(biāo)的路徑。

三、農(nóng)民工社會(huì)保障制度的具體建構(gòu)
（一）農(nóng)民工社會(huì)保障制度的具體設(shè)計(jì)
相當(dāng)一部分農(nóng)民工處于流動(dòng)不居的狀態(tài)，加之所從事職業(yè)也各具特色，因此在構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)保障制度時(shí)，不應(yīng)采取一刀切的辦法，而應(yīng)該采取分類(lèi)分層的保障辦法。根據(jù)農(nóng)民工所從事的職業(yè)特點(diǎn)及流動(dòng)程度不同，可將農(nóng)民工大致分為兩類(lèi)：1有雇主且職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入的農(nóng)民工。此類(lèi)農(nóng)民工絕大部分已在城市生活多年，市民化程度較高；2有雇主但職業(yè)不穩(wěn)定、也無(wú)固定收入或者無(wú)雇主的農(nóng)民工。此類(lèi)農(nóng)民工一般流動(dòng)性較強(qiáng)，市民化程度較低。對(duì)于第一類(lèi)農(nóng)民工其社會(huì)保障項(xiàng)目的設(shè)置，及經(jīng)費(fèi)籌集方式均可與城鎮(zhèn)居民相同。對(duì)于后一類(lèi)農(nóng)民工，由于其流動(dòng)性較強(qiáng)，因此，對(duì)他們應(yīng)采取比較靈活的政策。
1.工傷保障制度
從層出不窮的農(nóng)民工工傷事故到規(guī)模驚人的農(nóng)民工職業(yè)病群體，以及由此而導(dǎo)致的數(shù)不清的勞資糾紛，均決定了針對(duì)農(nóng)民工的工傷保障制度應(yīng)當(dāng)作為我國(guó)最基本的社會(huì)保障項(xiàng)目盡快得到確立，這也是幾乎所有建立了社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家普遍優(yōu)先考慮的保障項(xiàng)目。根據(jù)我國(guó)1996年10月1日開(kāi)始實(shí)行的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第二條規(guī)定“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)及其職工必須遵照本辦法的規(guī)定執(zhí)行?！惫P者認(rèn)為這里的“職工”也應(yīng)當(dāng)包括企業(yè)中非固定工和合同工的農(nóng)民工。因?yàn)槠湟?，我?guó)當(dāng)前的工傷保險(xiǎn)制度實(shí)行用人單位單方責(zé)任原則和無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。用人單位無(wú)論對(duì)工傷是否有過(guò)錯(cuò)，都應(yīng)當(dāng)全部負(fù)責(zé)受傷害職工的經(jīng)濟(jì)損失，這既不能在合同中約定減免，也不能以受傷害職工有過(guò)失而推卻。這種建立在勞動(dòng)法上的工傷賠償機(jī)制，應(yīng)當(dāng)對(duì)所有勞動(dòng)者都發(fā)生作用，而不能僅保障城市職工而排除農(nóng)民工。其二，在工傷發(fā)生的高頻率下，受支付能力限制，國(guó)家在立法上提出了強(qiáng)制保險(xiǎn)要求 即規(guī)定用人單位必須以投辦保險(xiǎn)方式或兼用投辦保險(xiǎn)和直接支付的方式承擔(dān)對(duì)工傷職工的全部賠償責(zé)任，并且承擔(dān)全部保險(xiǎn)費(fèi)的繳納義務(wù)。而且工傷保險(xiǎn)項(xiàng)目不存在諸如養(yǎng)老保

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